系统性制度软约束下的决策——地方政府投资决策过程的制度分析
刘漪;
摘要(Abstract)：
理论上,地方政府投资能更好地满足辖区居民对公共品的真实需求,但政绩工程的屡见不鲜构成对理论的反讽。决策是管理的第一步,为探究政绩工程屡禁不绝的原因,本文运用制度分析的SSP框架,对影响地方政府投资决策行为的制度环境予以解析,揭示地方政府投资决策过程存在的系统性制度软约束问题及其表现形式,并简要探讨问题成因和制度变革方向。
关键词(KeyWords)： 地方政府投资;决策过程;制度分析;系统性制度软约束
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作者(Author): 刘漪;
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参考文献(References)：
- ①国家发展与改革委员会:《政府投资条例(征求意见稿)》,第二条。
- ②国家发改委投资司、国家发改委投资研究所:《2004年中国投资报告》,工商出版社2005年版,第238页。
- ④对于官僚制的行为动机,有两种著名的观点。尼斯坎南认为官僚机构的行为都是以追求部门预算最大化为目的。见[美]威廉姆A.尼斯坎南:《官僚制与公共经济学》,中国青年出版社2004年版;敦利威认为官僚机构行为是以追求机构塑造为目的,见[英]帕特里克.敦利威:《民主、官僚制与公共选择—政治科学中的经济学阐释》,中国青年出版社2004年版。
- ⑤政绩工程造成投资失败的案例很多。见张汉亚、张欣宁:《政府该管什么》,江西人民出版社2005年版,第39￣41页。李彬:《透支的权力——地方政府决策失误的深层观察》,湖北人民出版社2003年版。文钊:《问责政府投资遭遇难题》,《南风窗》,2004年8月下旬版。又如《难收官的慕马政绩工程》、《河南卢氏县政绩工程遗祸》,见《望》2003年12月第48期第46～48页;2004年4月第17期第40～42页;欧阳逸飞著:《问题官员》,人民日报出版社2004年版等。目僚
- ①结合《决定》所规定的政府投资范围和《政府投资条例(征求意见稿)》对政府投资的定义,政府投资作为公共支出的一种,在公共财政中特指固定资产投资,主要目的提供公共品。
- ②问卷调查表明,在地方政府投资目的中,出于第一位的是促进本地区经济迅速增长。其次是尽快增加地方财政收入,第三是有利益本地区长远发展。见《中国投资白皮书》,中国计划出版社1994年版,第161页。
- ③Michael Spence,Maarket Signaling,Cambridge,MA:Harvard University,1974,转引自周雪光:《“逆向软约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》2005年第2期,第137页。
- ④地方政府投资决策的流程是在笔者调研访谈所获材料的基础,结合《政府投资条例(征求意见稿)》和《2003年中国投资发展报告》的相关内容整理而出。
- ⑤《政府投资条例(征求意见稿)》,第十一条。
- ①非完美性控制法则,即无法全面控制一个大型组织的行为;渐减性控制法则,即组织规模越大,顶层官员对组织行为的控制力越弱;渐减性协调法则,即组织规模越大,协调行动越困难。[美]安东尼.唐斯:《官僚制内幕》,中国人民大学出版社2006年版,第229页。
- ②地方政府投资违反规划导致投资失败的最近典型案例:郑州市政府不顾已有的城市规划和土地利用规划,并且也不申请调整用地规划,投巨额资金违规建设大学城,被国务院查处。见《郑州龙子湖高校园区违法占地案始末》,《南方周末》2006年10月19日A8版。
- ①见《财政投资评审管理暂行规定》财建[2001]591号,第4条;朱志刚:《财政投资评审指南》,财政经济出版社2002年版。
- ②预算改革实行部门预算以来,按照有关规定,实行部门预算后政府投资项目决策和权力机构的关系主要有:投资主管部门编制包括政府投资项目在内的部门预算报财政部门,财政部门与投资主管部门审核建议数后下达预算控制数;投资主管部门根据控制数编制预算再报财政部门,财政部门汇总部门预算后报权力机构审议,并根据权力机构批准的预算方案批复投资主管部门的预算。见张长春:《政府投资管理体制——总体框架、近期改革重点与促进措施》,中国计划出版社2005年版,第46页。
- ③不仅现行的政府投资决策过程是按此规程操作的,《政府投资条例(征求意见稿)》也是如此规定。如果《条例》中的相关条款最终能通过国务院审批,作为国务院颁布的行政法规,其效力将高于有关部门预算的文件,在执行中以《条例》为准,现行的决策流程也将固化。
- ④预算的编制实际上就是认可年度投资计划中的投资规模,而预算作为一种法律文件,具有法律约束力。杨紫主编:《经济法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第382页。焊亘
- ①国家发改委投资司、国家发改委投资研究所:《2005年中国投资报告》,工商出版社2006年版第151页。
- ②例如对项目单位违反建设程序、咨询评估机构弄虚作假、政府有关部门违反审批程序、发生重大质量事故、国家机关工作人员在建设过程中滥用职权、贪污受贿等违法犯罪行为的法律责任追究。见《政府投资条例(征求意见稿)》第六章。
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